Oleh Suhermanto Ja’far*
GELOMBANG penolakan terhadap status Pelaksana Tugas (Plt) Rektor UIN Sunan Ampel Surabaya mencapai puncaknya pada Rabu, 15 Juli 2026, ketika civitas akademika yang terdiri atas mahasiswa, dosen, tenaga kependidikan, dan alumni menyampaikan aspirasi agar Kementerian Agama segera mengakhiri kepemimpinan transisional di UINSA. Aksi tersebut tidak hanya menolak keberlanjutan mekanisme Plt, tetapi juga menyuarakan penolakan terhadap kemungkinan incumbent kembali memimpin UINSA pada periode berikutnya.
Para peserta aksi menilai bahwa berbagai persoalan tata kelola yang muncul selama masa kepemimpinan sebelumnya—mulai dari tertundanya wisuda, lemahnya pengelolaan birokrasi, hingga belum terselesaikannya berbagai program strategis kampus—menjadi alasan perlunya perubahan kepemimpinan secara menyeluruh.
Tidak lama setelah aksi tersebut berlangsung, Kementerian Agama melakukan pergantian Pelaksana Tugas dengan menunjuk Direktur Jenderal Pendidikan Islam sebagai Plt Rektor UINSA menggantikan Plt sebelumnya. Pergantian ini patut diapresiasi sebagai langkah korektif untuk meredakan polemik, namun pada saat yang sama memunculkan pertanyaan yang lebih mendasar: mengapa Menag kembali memilih solusi berupa pergantian Plt, sementara proses pengangkatan rektor definitif yang telah melalui mekanisme senat universitas dan KOMSEL belum juga dituntaskan? Pertanyaan inilah yang menjadi titik tolak penting untuk membaca persoalan UINSA, bukan semata sebagai pergantian pejabat, melainkan sebagai cermin bagaimana negara mengelola kepastian hukum, tata kelola perguruan tinggi, dan kepercayaan publik terhadap birokrasi pendidikan tinggi.
Ketika Kepastian Hukum Dikalahkan oleh Ketidakpastian Tata Kelola
Pergantian kepemimpinan di perguruan tinggi pada dasarnya merupakan bagian normal dari siklus tata kelola institusi. Di lingkungan Perguruan Tinggi Keagamaan Islam Negeri (PTKIN), mekanisme tersebut telah diatur melalui Peraturan Menteri Agama Nomor 30 Tahun 2020 yang memberikan kerangka hukum mengenai pengangkatan dan pemberhentian pimpinan perguruan tinggi. Karena itu, ketika masa jabatan seorang rektor berakhir, harapan publik sesungguhnya sederhana: proses suksesi berjalan lancar sehingga roda akademik tetap berputar tanpa gangguan. Namun, situasi yang berkembang di UIN Sunan Ampel Surabaya justru menghadirkan pertanyaan yang jauh lebih mendasar. Mengapa setelah penunjukan seorang Pelaksana Tugas (Plt), kini muncul lagi Plt yang baru, sementara rektor definitif belum juga dilantik? Dari perspektif administrasi publik, pertanyaan ini bukan sekadar mengenai siapa yang memimpin, melainkan bagaimana negara menjelaskan logika kebijakan yang diambil.
Dalam teori Administrative Delay, Christopher Pollitt menjelaskan bahwa kualitas administrasi publik tidak hanya ditentukan oleh benar atau salahnya suatu keputusan, tetapi juga oleh ketepatan waktu pengambilan keputusan. Penundaan administratif yang berkepanjangan dapat menimbulkan kerugian publik yang sama besarnya dengan keputusan yang keliru (Pollitt 2008, 23–37). Dengan demikian, apabila seluruh tahapan pemilihan rektor telah selesai, tetapi keputusan definitif terus tertunda dan justru diikuti pergantian dari satu Plt kepada Plt lainnya, maka yang dipersoalkan bukan semata-mata aspek legalitas, melainkan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan. Perguruan tinggi adalah organisasi yang hidup dari kepastian. Ketika kepastian itu terus bergeser, maka yang muncul adalah ketidakpastian kelembagaan.
Fenomena tersebut dapat dibaca melalui konsep institutional governance failure yang dikembangkan Mark Bevir. Menurut Bevir, kegagalan tata kelola tidak selalu lahir dari pelanggaran hukum, tetapi dapat muncul ketika desain kelembagaan menghasilkan proses pengambilan keputusan yang tidak efektif sehingga menghambat tercapainya tujuan pelayanan publik (Bevir 2013, 57–68). Dalam konteks UINSA, persoalan yang mengemuka bukan pertama-tama apakah pengangkatan Plt sah atau tidak, melainkan apakah rangkaian kebijakan tersebut mampu menjamin keberlangsungan fungsi universitas secara optimal. Pergantian Plt kepada Plt baru justru memunculkan persepsi bahwa mekanisme transisi belum bergerak menuju penyelesaian, melainkan memperpanjang masa ketidakpastian.
Secara normatif, keberadaan Pelaksana Tugas memang dimaksudkan sebagai solusi sementara. Surat Edaran Kepala BKN Nomor 1/SE/I/2021 menegaskan bahwa Plt menjalankan tugas rutin untuk menjaga kontinuitas penyelenggaraan pemerintahan, tetapi memiliki pembatasan dalam mengambil keputusan strategis yang berdampak pada organisasi, kepegawaian, dan kebijakan jangka panjang. Pembatasan tersebut dimaksudkan agar keputusan strategis tetap berada di tangan pejabat yang memiliki legitimasi penuh. Oleh karena itu, apabila status sementara berlangsung terlalu lama atau bahkan berganti kepada Plt berikutnya, maka fungsi transisional yang semula dirancang sebagai jembatan justru berpotensi berubah menjadi hambatan administratif.
Persoalan berikutnya adalah efektivitas organisasi. Douglass North menyebut keadaan seperti ini sebagai institutional uncertainty, yakni situasi ketika ketidakjelasan implementasi aturan meningkatkan biaya kelembagaan dan mengurangi efektivitas organisasi (North 1990, 54–60). Ketidakpastian tersebut tidak hanya dirasakan oleh pimpinan universitas, tetapi juga oleh dosen, tenaga kependidikan, mahasiswa, serta para mitra kerja yang memerlukan kepastian administratif. Dalam organisasi pendidikan tinggi yang kompleks, kepemimpinan definitif bukan sekadar simbol formal, melainkan instrumen penting untuk menjamin stabilitas tata kelola akademik dan birokrasi.
Stephen Osborne memperluas analisis tersebut melalui konsep governance bottleneck. Menurut Osborne, organisasi publik dapat mengalami penyumbatan tata kelola ketika proses pengambilan keputusan strategis tertahan oleh konfigurasi kelembagaan yang tidak efektif (Osborne 2010, 12–19). Dalam konteks universitas, penyumbatan tersebut dapat berimplikasi pada lambatnya pengisian jabatan struktural, penguatan kerja sama kelembagaan, pengambilan kebijakan akademik, maupun pengelolaan sumber daya manusia. Oleh sebab itu, pergantian Plt kepada Plt baru bukan hanya persoalan administratif, tetapi dapat dibaca sebagai gejala bahwa mekanisme transisi belum sepenuhnya menyelesaikan persoalan tata kelola.
Pertanyaan yang kemudian muncul secara rasional adalah: mengapa tidak langsung melantik rektor definitif? Apabila proses pemilihan telah melalui mekanisme senat universitas, panitia seleksi, serta penyampaian nama kepada Menteri Agama, maka secara administratif organisasi sesungguhnya telah memasuki tahap akhir. Dalam perspektif efisiensi administrasi, keputusan definitif akan jauh lebih sederhana daripada memperpanjang mekanisme transisional. Pergantian dari Plt ke Plt memang dapat dijelaskan sebagai pilihan administratif, tetapi justru karena pilihan tersebut tidak diikuti penjelasan publik yang memadai, maka ruang spekulasi menjadi semakin terbuka.
Di sinilah teori politicisation of public administration memperoleh relevansinya. Guy Peters menjelaskan bahwa politisasi birokrasi tidak selalu ditandai oleh adanya pelanggaran hukum atau intervensi politik yang dapat dibuktikan secara langsung. Politisasi juga dapat muncul sebagai persepsi publik ketika proses administrasi menjadi sulit dipahami, tidak konsisten, atau tidak transparan sehingga masyarakat mulai meragukan netralitas birokrasi (Peters 2010, 211–216). Dengan demikian, isu utamanya bukan membuktikan ada atau tidaknya kepentingan politik, melainkan bagaimana pemerintah menjelaskan dasar rasional di balik kebijakan yang diambil agar kepercayaan publik tetap terpelihara.
Perspektif neo-institutionalism juga memberikan pelajaran penting. W. Richard Scott menegaskan bahwa organisasi yang sehat dibangun di atas stabilitas aturan, bukan ketergantungan pada figur tertentu (Scott 2014, 56–73). Dalam konteks ini, mekanisme suksesi kepemimpinan universitas seharusnya dirancang sedemikian rupa sehingga pergantian pimpinan tidak mengganggu pelayanan akademik maupun birokrasi. Ketika seluruh proses menjadi bergantung pada satu keputusan yang terus tertunda, maka institusi kehilangan daya lenting (institutional resilience) yang justru menjadi ciri organisasi modern.
Dari sudut pandang hukum administrasi negara, seluruh persoalan tersebut pada akhirnya kembali kepada prinsip Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB) sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Asas kepastian hukum, kecermatan, keterbukaan, kemanfaatan, dan pelayanan yang baik menuntut agar setiap penggunaan kewenangan diarahkan pada tujuan pemberian kewenangan itu sendiri, yaitu menjamin efektivitas pelayanan publik (Republik Indonesia 2014; Ridwan HR 2023, 163–181). Sementara itu, Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik menegaskan bahwa negara berkewajiban memberikan pelayanan yang profesional, berkualitas, dan berkelanjutan kepada masyarakat. Dalam konteks perguruan tinggi, mahasiswa merupakan penerima layanan publik yang paling terdampak apabila ketidakpastian kepemimpinan berlangsung terlalu lama.
Polemik di UIN Sunan Ampel Surabaya tidak semestinya dipahami sebagai perdebatan mengenai individu yang layak atau tidak layak menjadi rektor. Persoalan yang jauh lebih penting adalah bagaimana negara menghadirkan kepastian tata kelola yang mampu menjaga keberlangsungan fungsi universitas. Apabila memang terdapat alasan administratif yang menyebabkan belum dapat dilantiknya rektor definitif, maka alasan tersebut perlu disampaikan secara terbuka kepada publik.
Sebaliknya, apabila seluruh persyaratan telah terpenuhi, maka penyelesaian paling rasional adalah segera menetapkan dan melantik rektor definitif. Pergantian dari Plt ke Plt mungkin dapat menjadi solusi administratif jangka pendek, tetapi ia tidak dapat dijadikan paradigma permanen dalam tata kelola perguruan tinggi. Universitas memerlukan kepemimpinan yang memiliki legitimasi penuh agar dapat menjalankan tridharma secara optimal. Sebab pada akhirnya, yang dipertaruhkan bukan hanya satu jabatan, melainkan kredibilitas negara dalam menjamin kepastian hukum dan masa depan pendidikan tinggi.
Berdasarkan hal tersebut, UINSA jangan dibiarkan berantakan karena adanya kepentingan kekuasaan. Jangan dibiarkan Civitas akademika UINSA menjadi binal, karena adanya tekanan Eksternal. Menag itu hanya takut pada Allah dan presiden. Ketika Senat UINSA menghadap pak Menteri ada pesan yang disampaikan untuk menjaga Marwah kemenag dan keamanan UINSA. Semua itu akan tercapai jika Menag segera menetapkan dan melantik Rektor Definitif yang humanis, visioner dan diterima oleh semua civitas akademika UINSA, bukan yanag diterima oleh kekuatan politik dan eksternal.
*Suhermanto Ja’far adalah Dosen Filsafat Digital Fakultas Ushuluddin dan Filsafat Universitas Islam Negeri Sunan Ampel.
Referensi (Chicago Author–Date)
Bevir, Mark. 2013. Governance: A Very Short Introduction. Oxford: Oxford University Press.
North, Douglass C. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press.
Osborne, Stephen P., ed. 2010. The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. London: Routledge.
Peters, B. Guy. 2010. The Politics of Bureaucracy: An Introduction to Comparative Public Administration. 6th ed. London: Routledge.
Pollitt, Christopher. 2008. Time, Policy, Management: Governing with the Past. Oxford: Oxford University Press.
Republik Indonesia. 2009. Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2009 tentang Pelayanan Publik. Jakarta: Sekretariat Negara.
Republik Indonesia. 2014. Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Jakarta: Sekretariat Negara.
Ridwan HR. 2023. Hukum Administrasi Negara. Edisi Revisi. Depok: Rajawali Pers.
Scott, W. Richard. 2014. Institutions and Organizations: Ideas, Interests, and Identities. 4th ed. Thousand Oaks, CA: Sage Publications.
Badan Kepegawaian Negara. 2021. Surat Edaran Kepala BKN Nomor 1/SE/I/2021 tentang Kewenangan Pelaksana Harian dan Pelaksana Tugas dalam Aspek Kepegawaian. Jakarta: Badan Kepegawaian Negara.
Kementerian Agama Republik Indonesia. 2020. Peraturan Menteri Agama Nomor 30 Tahun 2020 tentang Pengangkatan dan Pemberhentian Pimpinan Perguruan Tinggi Keagamaan Negeri. Jakarta: Kementerian Agama.
